Γνώμη της Ο.Κ.Ε. επί του σχεδίου νόμου «Σύσταση και λειτουργία Ανεξάρτητης Αρχής Εποπτείας της Αγοράς και Προστασίας του Καταναλωτή, ρυθμίσεις για την Επιτροπή Ανταγωνισμού και λοιπές διατάξεις»
ΓΕΝΙΚΗ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΝΟΜΟΥ
Το Μέρος Α’ του υπό εξέταση σχεδίου νόμου εισηγείται την ίδρυση Ανεξάρτητης Αρχής Εποπτείας της Αγοράς και Προστασίας του Καταναλωτή, με την απορρόφηση σε αυτήν: α) της Διυπηρεσιακής Μονάδας Ελέγχου Αγοράς (ΔΙΜΕΑ) του Υπουργείου Ανάπτυξης, εκτός του Τμήματος Χημικών Αναλύσεων, β) της Διεύθυνσης Προστασίας Καταναλωτή, που υπάγεται στη Γενική Διεύθυνση Αγοράς και Προστασίας Καταναλωτή της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου του Υπουργείου Ανάπτυξης, γ) του Τμήματος Γ’ Επικοινωνίας και Εξωστρέφειας, που υπάγεται στη Διεύθυνση Πολιτικής και Ενημέρωσης Καταναλωτή της Γενικής Διεύθυνσης Αγοράς και Προστασίας Καταναλωτή της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου του Υπουργείου Ανάπτυξης και δ) της Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής Συνήγορος του Καταναλωτή.
Σύμφωνα με τις προτεινόμενες διατάξεις και τη σχετική αιτιολογική έκθεση, το σχέδιο νόμου παρουσιάζεται να έχει ως στόχο τη δημιουργία μίας Αρχής που προορίζεται να διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στην ενίσχυση της διαφάνειας κατά τη λειτουργία της αγοράς, καθώς και στην ενδυνάμωση της αγοραστικής δύναμης των καταναλωτών μέσω της αποτελεσματικότερης εποπτείας της αγοράς. Μία τέτοια τάση συνένωσης των διαφόρων υπηρεσιών προστασίας του καταναλωτή και εποπτείας της αγοράς έχει παρατηρηθεί σε χώρες της αμερικανικής ηπείρου (Καναδάς, Βραζιλία), αλλά εντοπίζεται και σε ορισμένες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (π.χ. Φινλανδία, Ολλανδία, Νορβηγία). Αυτή η τάση, προκύπτει από συγκεκριμένες οικονομικές, διοικητικές και θεσμικές ανάγκες και αποσκοπεί στη δημιουργία ενός συνεκτικού, αποδοτικού και θεσμικά ενισχυμένου πλαισίου διοίκησης, ικανού να ανταποκριθεί στις σύγχρονες ανάγκες της οικονομίας και της κοινωνίας. Στα επιτυχημένα παραδείγματα ενοποιημένων αρχών έχει διατηρηθεί η τεχνογνωσία και εμπειρία των επιμέρους φορέων, δημιουργώντας μία δυναμική ομάδα με εξειδικευμένες γνώσεις, που επιτρέπει την καλύτερη αξιοποίηση του προσωπικού και των υποδομών, με τη χρήση κοινών πληροφοριακών συστημάτων και τη διασφάλιση οριζόντιας συνεργασίας μεταξύ ελεγκτικών μηχανισμών. Κρίνεται αναγκαίο να σημειωθεί ότι σε όλες τις περιπτώσεις επιτυχημένων ενοποιήσεων, είναι πολύ υψηλό το αίσθημα αναγνώρισης της αρχής μεταξύ των πολιτών, διατηρώντας ένα ενιαίο σημείο επαφής για καταγγελίες, ενημέρωση και διαμεσολάβηση, με διαφανείς διαδικασίες και δημοσιευμένα αποτελέσματα. Τέτοιες μεταρρυθμίσεις, υπό την προϋπόθεση ότι συνοδεύονται από εγγυήσεις ανεξαρτησίας και θεσμικούς μηχανισμούς ελέγχου, μπορούν να ενισχύσουν σημαντικά τη διαφάνεια, την αποτελεσματικότητα και την εμπιστοσύνη των πολιτών στη δημόσια διοίκηση. Ωστόσοη τάση ενοποίησης των αρχών δεν είναι υποχρεωτική ανάμεσα στα κράτη της ΕΕ, για αυτό και η διαδικασία ή η δημιουργούμενη αρχή διαφέρει από χώρα σε χώρα ανάλογα με τις θεσμικές παραδόσεις, τις διοικητικές δομές και το βαθμό εξειδίκευσης που η κάθε εθνική αρχή επιθυμεί να έχει.
Σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, παρά τη σημασία που δίνει η ΕΕ στην προστασία των καταναλωτών, και στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της ενιαίας αγοράς, δεν υπάρχει μία ενιαία, κεντρική «Αρχή Προστασίας Καταναλωτών» της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τη μορφή ενιαίου εκτελεστικού οργανισμού. Η νομοθεσία για την προστασία των καταναλωτών και των δικαιωμάτων τους επιβάλλεται σε επίπεδο ΕΕ με διάφορα μέσα, μεταξύ των οποίων ο συντονισμός των ενεργειών εθνικών οργανώσεων καταναλωτών και η προσχώρηση σε διεθνείς συμφωνίες. Για ατομικά παράπονα, οι καταναλωτές πρέπει να απευθύνονται στο εθνικό τους Ευρωπαϊκό Κέντρο Καταναλωτή ή στις εθνικές αρχές προστασίας καταναλωτών.
Στην περίπτωση της Ελλάδας, η θεσμοθέτηση της Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής του Συνηγόρου του Καταναλωτή το 2004, αποτελεί παράδειγμα πρωτοπόρου θεσμού της εξωδικαστικής επίλυσης καταναλωτικών διαφορών μεταξύ των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Και τούτο διότι η χώρα εναρμονίστηκε προς τις Συστάσεις 98/257/ΕΚ και 2001/310/ΕΚ σχετικά με τις αρχές που διέπουν τα εξωδικαστικά όργανα συναινετικής επίλυσης των καταναλωτικών διαφορών, προχωρώντας στη σύσταση ενός αξιόπιστου οργάνου πολύ πριν η ύπαρξή του καταστεί υποχρεωτική από τις διατάξεις της Οδηγίας 2013/11/ΕΕ. Στην εικοσαετή λειτουργία του, ο Συνήγορος του Καταναλωτή, η πρώτη Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή που ιδρύθηκε για την εμπέδωση στην ελληνική κοινωνία της κουλτούρας της φιλικής επίλυσης των καταναλωτικών διαφορών γρήγορα, ανέξοδα και αποτελεσματικά, έχοντας την ευχέρεια παρέμβασης στο σύνολο των ζητημάτων προστασίας του καταναλωτή, έχει επιδείξει σημαντικότατο κοινωνικό έργο το οποίο αποτυπώνεται στις 19 Ετήσιες Εκθέσεις του, ενώ διαθέτει θεσμικό κύρος και εξακολουθεί να χαίρει της εμπιστοσύνης, εκτίμησης, αποδοχής και χρήσης από το σύνολο των πολιτών της χώρας. Η εμπιστοσύνη που εκπέμπει ο Συνήγορος του Καταναλωτή με το έργο που συνεχώς παράγει, αντανακλάται με τον πιο χαρακτηριστικό τρόπο και στη συνεχή χρηματοδοτική στήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία προχώρησε πρόσφατα στην υπογραφή νέας σύμβασης χρηματοδότησης της λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Κέντρου Καταναλωτή Ελλάδας – υπό την αρμοδιότητα της Αρχής Προστασίας Καταναλωτή – και για την επόμενη διετία 2026-20271 .
Υπό αυτό το πρίσμα η Ο.Κ.Ε. εκφράζει τον έντονο προβληματισμό της για την κατάργηση του Συνηγόρου του Καταναλωτή που εκ των νομοθετικών εχεγγύων λειτουργίας του, αλλά και των ποιοτικών δεικτών έχει αποδείξει τη διαρκή και διαχρονική αποτελεσματικότητά του. H O.K.E. θεωρεί ότι η συνένωσή του Συνηγόρου με άλλες κρατικές υπηρεσίες που υπάγονται στη διοικητική ιεραρχία της Δημόσιας Διοίκησης (δηλαδή, δεν λειτουργούν ανεξάρτητα), με σκοπό τη δημιουργία μίας νέας Αρχής, στερείται προφανούς σκοπιμότητας και αναγκαιότητας, από τη στιγμή που στον νέο φορέα σχεδιάζεται να ανατεθεί μία αρμοδιότητα (η εξωδικαστική επίλυση των καταναλωτικών διαφορών) που ήδη με απόλυτη επιτυχία και αποτελεσματικότητα εξυπηρετείται. Παρότι το σχ/ν προβλέπει ότι οι λειτουργίες του Συνηγόρου του Καταναλωτή ενσωματώνονται στην νέα Αρχή, η απώλεια της θεσμικά κατοχυρωμένης ανεξαρτησίας του Συνηγόρου, ο οποίος αναφερόταν απευθείας στη Βουλή, συνιστά οπισθοδρόμηση σε επίπεδο θεσμικών εγγυήσεων για τους πολίτες.
Όσον αφορά στο θέμα της αποτελεσματικής εποπτείας της αγοράς, η Ο.Κ.Ε. επισημαίνει ότι πρόκειται για ζήτημα το οποίο έως σήμερα η Πολιτεία δεν αντιμετωπίζει ολιστικά καθώς διαιωνίζεται η πολυδιάσπαση των ελεγκτικών μηχανισμών του κράτους, γεγονός που πέραν των άλλων συνεπειών προκαλεί και δυσχέρειες στην λειτουργία και τις δυνατότητες ανάπτυξης της ιδιωτικής οικονομίας. Οι αρμοδιότητες ελέγχου της αγοράς και κατ’ επέκταση προστασίας του καταναλωτή για αγαθά και υπηρεσίες, ασκούνται σήμερα από τουλάχιστον δέκα διακριτές υπηρεσίες, αφορούν τέσσερα Υπουργεία (Ανάπτυξης, Αγροτικής Ανάπτυξης, Υγείας, Περιβάλλοντος), την Τράπεζα της Ελλάδος για χρηματοοικονομικά προϊόντα και υπηρεσίες και δύο Ανεξάρτητες Αρχές που υπάγονται στη Βουλή των Ελλήνων (ΡΑΑΕΕΥ και ΕΕΤΤ). Η Ο.Κ.Ε. θεωρεί ότι η προτεινόμενη νέα Αρχή που θα υπάγεται στην πολιτική ηγεσία του ΥΠΑΝ δεν αλλάζει αυτή την πραγματικότητα, αφού πρακτικά αυτή αναλαμβάνει μόνο μέρος των αρμοδιοτήτων της Διυπηρεσιακής Μονάδας Ελέγχου Αγοράς (ΔΙΜΕΑ), μέρος των αρμοδιοτήτων της Γενικής Διεύθυνσης Αγοράς και Προστασίας Καταναλωτή, αποκτά αυτοτελή μονάδα επικοινωνίας και ουσιαστικά θέτει υπό τον έλεγχο του Διοικητή της τον Συνήγορο του Καταναλωτή. Αναφορικά με τη ΔΙΜΕΑ, η οποία σύμφωνα με τον προωθούμενο σχεδιασμό θα αποτελεί κύρια υπηρεσία της νέας Αρχής, επισημαίνεται ότι πρόκειται για υπηρεσία που δημιουργήθηκε το 2020.
Η επίκληση σύγχυσης αρμοδιοτήτων μεταξύ δύο υπηρεσιών της ίδιας διοικητικής αρχής (Υπουργείο Ανάπτυξης), είναι ένα ζήτημα που θα μπορούσε να επιλυθεί με απλή κανονιστική πράξη, χωρίς να απαιτείται η ίδρυση μιας νέας διοικητικής δομής, η οποία παρά το ότι θα αποτελέσει καθολικό διάδοχο των συγχωνευόμενων υπηρεσιών θα χρειαστεί μεγάλο χρονικό διάστημα οργάνωσης και πλήρους λειτουργίας. Η επιλογή δε της απορρόφησης της ΔΙΜΕΑ χωρίς το Τμήμα Χημικών Αναλύσεων, συνεπάγεται αποδυνάμωση της υπηρεσίας, ενώ δεν προκύπτει σαφώς ο τρόπος οργάνωσης και λειτουργίας του αποσπώμενου από αυτήν τμήματος το οποίο απλώς μεταφέρεται στη Διεύθυνση Εμπορικής Επιχειρηματικότητας της Γενικής Διεύθυνσης Αγοράς και Προστασίας του Καταναλωτή της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου του Υπουργείου Ανάπτυξης.
Συνολικά, η Ο.Κ.Ε. θεωρεί ότι το υπό εξέταση σχ/ν δεν αποτελεί ουσιώδες εγχείρημα αναδιοργάνωσης, βελτίωσης ή εκσυγχρονισμού των συγχωνευόμενων υπηρεσιών. Οι προωθούμενες ρυθμίσεις δεν εξαλείφουν ούτε περιορίζουν την πολιτική διεύθυνση των ελεγκτικών υπηρεσιών του ΥΠΑΝ, ενώ ταυτόχρονα δεν εντοπίζονται τα ακριβή προβλήματα που η συγκεκριμένη πρωτοβουλία επιχειρεί να επιλύσει. Άγεται επομένως το συμπέρασμα, ότι η συγχώνευση των παραπάνω υπηρεσιών μάλλον εξυπηρετεί περισσότερο πολιτικού περιεχομένου στοχεύσεις, παρά αποτελεί ρυθμιστική παρέμβαση ουσιαστικής βελτίωσης του υφισταμένου πλαισίου.
Στο σημείο αυτό, επισημαίνεται ότι στα πλαίσια μίας χρηστής διοίκησης, η δημιουργία οποιασδήποτε ανεξάρτητης αρχής, πρέπει να πληροί προϋποθέσεις που να εξασφαλίζουν με σαφή και νομοθετικά ορθό τρόπο τη διασφάλιση αμεροληψίας και αξιοπιστίας. Όπως παρατίθεται σε διεθνή βιβλιογραφία, η ίδρυση μιας Ανεξάρτητης Αρχής δεν θα πρέπει να συνδέεται με την προσπάθεια της εκτελεστικής εξουσίας να απεμπολήσει την ευθύνη συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων, ώστε να εμφανίζεται ως αμέτοχη ευθυνών σε περίπτωση αποτυχημένων/αντιδημοφιλών ρυθμίσεων (blame shifting), ή με την προσπάθεια εξομοίωσης σε ένα διεθνές περιβάλλον πολλαπλασιασμού των Ανεξάρτητων Αρχών, όπου η συμβολικότητα της ίδρυσής τους έχει μεγαλύτερη σημασία από τις λειτουργίες που επιτελούν (Gilardi, 2005)*
* Giraldi F., Swiss Political Science Review, The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors, 2005.
Η επιτυχία, συνεπώς μία ενοποίησης των αρχών εποπτείας της αγοράς και προστασίας του καταναλωτή και δημιουργίας μίας ανεξάρτητης αρχής, δεν εξαρτάται μόνο από την οργανωτική συνένωση υπηρεσιών, αλλά πρωτίστως από την ποιότητα των θεσμικών εγγυήσεων που τη συνοδεύουν. Για να επιτελέσει τον σκοπό της μία οποιαδήποτε νέα ανεξάρτητη αρχή οφείλει να διαθέτει ουσιαστική διοικητική και οικονομική ανεξαρτησία, καθώς και διαφανείς διαδικασίες επιλογής και λογοδοσίας των οργάνων της. Εξίσου κρίσιμη είναι η διασφάλιση θεσμικής συνέχειας και ομαλής μετάβασης των ενσωματούμενων φορέων, ώστε να μην απολεσθεί η σωρευμένη εμπειρία και τεχνογνωσία τους. Παράλληλα, η επιτυχία προϋποθέτει την ενεργή συμμετοχή των ενώσεων καταναλωτών και των κοινωνικών εταίρων στη διαμόρφωση πολιτικής, καθώς και την καθιέρωση μηχανισμών διαρκούς αξιολόγησης της αποδοτικότητας και της διαφάνειας της Αρχής. Για το παρόν Σχέδιο Νόμου, συνεπώς, αποτελεί ακρογωνιαίας σημασίας προτεραιότητα το να μην απολεσθούν οι εξειδικευμένες λειτουργίες του κάθε φορέα και να ορισθούν σαφώς τα όρια κάθε επιμέρους τμήματος και οργανωτικής δομής, γεγονός που δεν φαίνεται να επιτυγχάνεται με την παρούσα μορφή και διατύπωσή του, που είναι σε πλήθος σημείων ασαφής και ελλιπής.
Επιπλέον, ζητούμενα παραμένουν η ουσιαστική ανεξαρτησία της νέας Αρχής και η διασφάλιση της διαφάνειας στη λειτουργία της. Παρά την παρουσιαζόμενη ανεξαρτησία της αρχής, παρατηρείται μία δυσχερής διάκριση των εξουσιών και ουσιαστικής αυτονομίας της, καθώς ουσιαστικά μετά από εισήγηση της σχετικής επιτροπής, ο Υπουργός Ανάπτυξης επιλέγει τα μέλη της διοίκησης αυτής, ενώ έχει δικαίωμα παύσης του Διοικητή και του Συμβουλίου Διοίκησης και εγκρίνει σημαντικές για την ανεξαρτησία της λειτουργίες, όπως διορισμούς και ανανεώσεις (α. 12, 13, 6 και 8).
Την ίδια στιγμή, το παρόν Σχέδιο Νόμου δίδει δυσανάλογα μεγάλη έμφαση στις αρμοδιότητες και εξουσίες του Διοικητή, ενώ δεν παρέχεται καν στο κείμενο του Σχεδίου Νόμου η αντίστοιχη προσοχή στον προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων και εξουσιών των Υποδιοικητών (α. 9 και 10). Για το δε Συμβούλιο Διοίκησης, οι αρμοδιότητες του ουσιαστικά περιορίζονται στην απλή διατύπωση γνώμης επί μιας σειράς θεμάτων, γνώμη μάλιστα που δεν είναι καν απαραίτητη για τη λήψη μιας απόφασης (α. 6).
Σημαντική έλλειψη επίσης, αποτελεί το κομμάτι του μη προσδιορισμού της εμπειρίας των υποδιοικητών, ως βασική προϋπόθεση επιλογής τους (α. 8 παρ.4 σε σύγκριση με το α. 8 παρ.3 που αναφέρεται στον Διοικητή).
Ο Διοικητής παρουσιάζεται να έχει εξαιρετικά εκτεταμένες αρμοδιότητες (διοικητικές, οικονομικές, οργανωτικές, πειθαρχικές).
Με την έλλειψη προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων των υποδιοικητών, ή των ατόμων που θα προέρχονται από τις συνενωμένες υπηρεσίες, αλλά και της απουσίας ουσιαστικών αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου Διοίκησης, ενέχεται υψηλός κίνδυνος υπερσυγκέντρωσης εξουσίας και εν τέλει περιορισμένης εσωτερικής – άρα και εξωτερικής – διαφάνειας. Η Ο.Κ.Ε. επισημαίνει ότι η υπερσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων του Διοικητή της νέας αρχής, στον οποίο απονέμεται η ελευθερία διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και οικονομικών πόρων, δεν συνάδει όχι μόνο προς την αρχή της χρηστής διοίκησης αλλά και προς τη θεμελιώδη δημοκρατική αρχή που πρέπει να διέπει τη λειτουργία όλων των κρατικών φορέων και υπηρεσιών.
Επιπλέον, μια οιαδήποτε ανεξάρτητη αρχή, οφείλει να προάγει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία. Το παρόν Σχέδιο Νόμου προβλέπει μεν την ύπαρξη και δημοσίευση ετησίων εκθέσεων, ωστόσο ο μέχρι τώρα προσδιορισμός υποχρέωσης δημοσίευσης και άλλων στοιχείων της αρχής κρίνεται ελλιπής. Για παράδειγμα, η υποχρέωση δημοσίευσης αποφάσεων, πορισμάτων ή στατιστικών σε ανοιχτά δεδομένα θα προωθούσε με τον βέλτιστο τρόπο τη διαφάνεια, αλλά και τη λογοδοσία προς το κοινό, προάγοντας και την ενημέρωσή του. Παράλληλα, στα πλαίσια δημιουργίας μία ανεξάρτητης αρχής για την εποπτεία της αγοράς και την προστασία των καταναλωτών, κρίνεται απαραίτητος ο προσδιορισμός ενός σαφούς εξωτερικού μηχανισμού ελέγχου και αξιολόγησης της πορείας της αρχής, γεγονός που απουσιάζει από το παρόν Σχέδιο Νόμου.
Τέλος, προϋπόθεση για την επιτυχή έκβαση κάθε προσπάθειας συνένωσης οργανισμών ή υπηρεσιών αποτελεί ο σαφής προσδιορισμός σε ένα ενιαίο κείμενο του νομοθετικού πλαισίου που διέπει την νεοσυσταθείσα αρχή. Το παρόν Σχέδιο Νόμου παρουσιάζει ελλείψεις ως προς αυτόν τον τομέα, ενώ δεν διακρίνεται ένα σαφές πλαίσιο περιγραφής του οργανογράμματος της νέα αρχής. Η συγχώνευση χωρίς αναλυτικό πλάνο εφαρμογής, τεσσάρων επιμέρους διαφορετικών υπηρεσιών, που διέπονται μέχρι σήμερα από διαφορετικά νομικά πλαίσια και λειτουργούν είτε ανεξάρτητα είτε ως μέρος άλλων υπηρεσιών, δημιουργεί τη βάση για μη χρηστή διοίκηση, ενώ δύναται να προκαλέσει διοικητική σύγχυση, και να οδηγήσει είτε σε καθυστερήσεις είτε σε απώλεια θεσμικής συνέχειας, προκαλώντας κρίση στους θεσμούς και στην εμπιστοσύνη των πολιτών προς αυτούς. Για την αποφυγή μίας τέτοιας εξέλιξης και την αύξηση της δημοκρατικής νομιμοποίησης και διαφάνειας, προτείνεται η εισαγωγή διατάξεων που θα επιτρέπουν τη σαφή ομαλή σύνθεση και λειτουργία της νέας αρχής, και τη συμμετοχή της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών (ενώσεων καταναλωτών και κοινωνικών εταίρων) στη διαμόρφωση στρατηγικής ή στην αξιολόγηση της Αρχής.
https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/c8827c35-4399-4fbb-8ea6-aebdc768f4f7/13116642.pdf
